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«I conflitti tra Stato e Regioni (e Comuni)»

di R. Rolli* e R. Stupazzini **

Pubblicato il: 03/05/2020 – 19:11
«I conflitti tra Stato e Regioni (e Comuni)»

Nell’ambito di un contesto di drammatica crisi causato da una pandemia che ha colpito, seppur con intensità diverse, gli Stati dell’intero pianeta, appare più che opportuno un chiarimento che contribuisca a far maturare una maggiore consapevolezza circa gli strumenti giuridici adottati dalle pubbliche autorità per il governo dell’emergenza. Ricordiamo che viviamo in una “Repubblica delle Autonomie” Comuni, Regioni, Provincie Città Metrpolitane e Stato. Nel caso italiano la presenza di un pluralismo istituzionale, in virtù del quale numerosi centri di potere operano a livelli territoriali differenti, moltiplica la produzione di atti giuridici e incrementa il livello di complessità. Appare dunque inevitabile l’emergere di dubbi interpretativi, che suscitano quesiti di tale ordine: può l’ordinanza del Presidente della Regione derogare a quanto disposto dallo Stato? Possono i Comuni emanare misure più restrittive rispetto a quelle regionali? È legittima l’ordinanza della Regione Calabria? Chiaramente la comprensione di siffatte questioni impone in primis che venga fatta chiarezza sulla natura degli atti giuridici adottati durante questo periodo, spesso richiamati erroneamente in modo intercambiabile, come se tra gli stessi sussistano solo formali differenze di denominazione.
Dunque è bene chiarire che, sul piano della gerarchia delle fonti del diritto, mentre il decreto-legge, come anche il decreto legislativo, la legge ordinaria e la legge regionale, appartengono alle fonti normative di rango primario, il Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM), l’Ordinanza del Presidente della Regione e l’ordinanza del sindaco sono atti amministrativi. Questi ultimi rappresentano l’espressione della volontà di una pubblica amministrazione nell’esercizio della propria potestà, riconosciuta da una norma di conferimento, e pertanto si pongono tra loro, pur nella differente efficacia territoriale, sul medesimo rango. Interiorizzata tale distinzione, è ora possibile chiarire che le prime restrizioni disposte dai plurimi DPCM hanno trovato, in qualità di atti amministrativi, il proprio fondamento nel d.l. n. 6/2020, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13, che ha autorizzato le autorità competenti ad emanare, tramite questo strumento amministrativo, misure di contenimento e di gestione dell’emergenza epidemiologica.
L’assetto normativo è stato poi riordinato dal successivo d.l. n. 19/2020 che ha parzialmente abrogato il contenuto del precedente Decreto-legge, sulla base del quale è stato adottato nei giorni più recenti il DPCM del 26 aprile 2020 per la disciplina della c.d. fase 2, confermando tra i vari aspetti la sospensione delle attività dei servizi di ristorazione. In senso contrario, in merito a ciò, si è mossa invece l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria n. 37/2020, emanata sulla base dei poteri riconosciuti dall’art. 32 l. 833/1978, con la quale è stata invece consentita la ripresa delle attività di bar, pasticcerie, ristoranti, pizzerie, agriturismi, attraverso il servizio con tavoli all’aperto, nel rispetto delle misure precauzionali indicate.
Tale disallineamento regionale alle disposizioni definite dal DPCM non è stato accolto da unanime consenso, essendo abbastanza diffusa la convinzione (solo convinzione) circa l’illegittimità dell’atto. Tuttavia ricordiamo che gli atti nascono legittimi e possono morire illegittimi. In qualità di atto amministrativo, l’ordinanza emanata dalla Governatrice Santelli è legittima fintanto che non ne venga dichiarata l’illegittimità a seguito di un ricorso dinnanzi al giudice amministrativo, ovvero tramite il meno frequente ricorso straordinario al Capo dello Stato. Rimane pertanto escluso che una simile ordinanza in quanto più permissiva rispetto alle misure adottate al livello centrale possa essere annullata o dichiarata illegittima dagli organi dello Stato, ai quali resta chiaramente aperta la possibilità di impugnare la stesse tramite ricorso dinnanzi agli organi competenti, come avvenuto nel caso dell’Ordinanza della Regione Marche n. 1/2020 sospesa dal giudice in via cautelare.
Dal fronte di tali voci critiche è stato inoltre osservato che l’ordinanza della Regione Calabria sia potenzialmente illegittima in quanto contrastante con il contenuto del d.l. (ricordiamo atti fonte primaria) n. 19/2020, che, all’interno dell’art. 3, ha introdotto una norma di coordinamento disponendo che alle Regioni sia consentito introdurre misure ulteriormente restrittive, e non dunque più permissive, con efficacia limitata nelle more dell’adozione dei DPCM, con l’ulteriore limite di non poter incidere sulle attività produttive. Non è tuttavia sulla base di ciò che l’Ordinanza della Regione Calabria possa essere considerata illegittima. In primis c’è da osservare che l’ordinanza extra ordinem è un tipo particolare di atto amministrativo dal carattere straordinario, emanabile in circostanze fattuali emergenziali, cui è consentito di derogare alla normativa vigente. Ma soprattutto l’ordinanza regionale e il DPCM si pongono, nell’ambito della gerarchia delle fonti, sul medesimo piano, pertanto quest’ultimo, pur avendo un’efficacia territorialmente più ampia, non può prevalere sulla prima.
Ciò non significa tuttavia che l’ordinanza regionale in esame non possa presentare potenzialmente dei profili di illegittimità. Ma piuttosto, questi si potrebbero rinvenire presumibilmente in altri aspetti, quali, a titolo meramente esemplificativo, la possibile violazione del principio di proporzionalità, nei criteri di idoneità, necessarietà e adeguatezza, che ispirano l’intera azione amministrativa o nel possibile difetto di istruttoria e di motivazione dell’atto.
Nella gestione della crisi emergenziale un ruolo di primo piano è stato assunto anche dai Sindaci, che, specialmente tramite il ricorso al potere di ordinanza contingibile e urgente, hanno disposto misure che potessero rispondere alle differenziate esigenze locali, muovendosi anche in senso contrario alle posizioni regionali, come nel caso dell’ordinanza n. 1198/2020 del Comune di Catanzaro che ha invece mantenuto sospese le attività di servizi di ristorazione, fermo restando la possibilità di mantenere l’attività di ristorazione con consegna a domicilio. Il presente disallineamento non comporta tuttavia la possibilità per la Regione di annullare l’ordinanza, dovendosi invece impugnare, come nel caso delle ordinanze regionali, dinnanzi agli organi competenti.
Non sono tuttavia mancate delle misure dal contenuto esuberante come l’ordinanza del Comune di Messina che imponeva degli obblighi in capo a tutte le persone che avessero inteso fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina. In questo caso il governo ha tuttavia fatto ricorso ad un antico istituto straordinario, raramente utilizzato, che consente agli organi centrali di annullare, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali, e non invece delle Regioni, viziati da illegittimità, per tutelare l’unità dell’ordinamento che dall’ordinanza era stata lesa.
Il pluralismo autonomistico è la risorsa a disposizione del nostro Paese per governare la complessità, consentendo di tenere conto in modo differenziato delle esigenze che eterogeneamente si presentano sul territorio nazionale. Tuttavia, è solo attraverso il pieno rispetto del principio di leale collaborazione, quale stella polare del rapporto tra i diversi livelli di governo, che il Paese dimostrerà di essere in grado di costruire una strategia coerente ed efficace per ripartire ed affrontare con senso di responsabilità la fase 2.
Oggi il Governo dichiara di voler impugnare l’ordinanza della Presidente Santelli. Quali scenari? L’ordinanza a nostro avviso presenta qualche profilo di illegittimità, forse non gravissimo: presenta una scarsa motivazione e difetta di una istruttoria. Cosa può accadere: che il Presidente del TAR, monocraticamente, la sospenda, in vista della udienza collegiale cautelare dove si copie una analisi più approfondita. Nelle prossime ore sapremo dire qualcosa in più ricordando, infine, che il potere amministrativo (dello Stato, delle Regioni, dei Comuni e di tutte le amministrazioni pubbliche)  è inesauribile!

*Docente Diritto Amministrativo Università della Calabria

**Stagista presso Presidenza del Consiglio dei Ministri

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