«Cosa non va nel decreto Concretezza»

di Antonio Viscomi*

Pubblichiamo l’intervento di Antonio Viscomi, parlamentare del Pd, sul “decreto concretezza”. Viscomi lo ha svolto come relatore di minoranza, designato dal gruppo. «Nei dieci minuti – scrive su Fb – previsti ho segnalato alcuni dei punti critici più significativi della legge proposta, che possono anche essere racchiusi in una semplice osservazione: troppa fiducia nelle norme (e in quelle punitive, soprattutto) e poca attenzione all’organizzazione». Ecco il testo integrale dell’intervento.

Troppa fiducia nelle norme e poca attenzione all’organizzazione.

1. Pomposamente e retoricamente definito, fin dalla sua originaria deliberazione governativa, come “decreto concretezza” il progetto di legge che arriva oggi in aula rappresenta in modo emblematico gli effetti perversi di un’attività di legiferazione orientata più alla ricerca del consenso immediato, grazie all’uso di immagini e di parole facilmente spendibili nella comunicazione social, e meno alla ricerca di soluzioni basate sulla consapevole comprensione delle pubbliche amministrazioni come sistema complesso, sia sul piano organizzativo sia su quello normativo, ordinamentale ed istituzionale. Purtroppo, complessità e comunicazione social non legano bene.
La conseguenza ora è qui, evidente: un testo di legge che promette ciò che non può oggettivamente mantenere; segnato da un’ansia prescrittiva che tutto vorrebbe riportare sotto il controllo occhiuto del legislatore, e che a questo fine nega non solo gli spazi propri di autodeterminazione delle autonomie locali e delle regioni, ma nega anche quegli spazi negoziali ormai da tempo opportunamente affidati al confronto, ordinato e ordinante, con la parti sociali, in quanto riconducibili alla micro-organizzazione e alla gestione dei rapporti individuali e collettivi di lavoro che le amministrazioni assicurano, ormai dal 1993, con i poteri del privato datore di lavoro e cioè fuori dall’alveo di intervento del diritto amministrativo e della relativa logica.
Se l’obiettivo della legge era dettare “interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni”, cioè dettare interventi per assicurare l’efficienza e l’efficacia dell’organizzazione e della attività delle pubbliche amministrazioni, allora occorre francamente riconoscere che l’obiettivo non è stato raggiunto e fra le cause di questo fallimento deve essere sicuramente annoverata l’omessa considerazione della ovvia ed evidente correlazione tra testo normativo – pensato qui invece come pura espressione di volontà politica da affermare in modo imperioso e quasi muscolare – e contesto organizzativo che avrebbe invece invocato uno spazio di adeguamento flessibile della norma alle specificità istituzionali e burocratiche.
Per questo, reputo che essere riusciti a richiamare la concretezza a proposito del decreto del Ministro Bongiorno sulle pubbliche amministrazioni sarà sicuramente stato, per gli estensori, un esercizio concettuale arduo, forse più metafisico che retorico, come peraltro già era avvenuto per la dignità del decreto Di Maio. Alla fine, quello proposto è un decreto composto da sei articoli, che la stessa relazione illustrativa e tecnica definisce di contenuto eterogeneo: buoni pasto, rilevazione delle presenze, assunzioni. Insomma, un decreto omnibus operante nel solco di una tradizione legislativa consolidata. Altro che cambiamento.

2. A pretendere di dare il tono ed il senso del testo normativo è l’art. 1 che istituisce il “Nucleo delle azioni concrete di miglioramento dell’efficienza amministrativa denominato Nucleo della Concretezza”: una pattuglia di cinquantatré valorosi (tre dirigenti, di cui uno generale; ventitré unità in posizione di comando o fuori ruolo e trenta da assumere con specifico concorso e di questi ben venti da inquadrare nell’area funzionale iniziale in qualità di ausiliari) chiamati ad assicurare la “concreta realizzazione delle misure indicate” nel “Piano triennale delle azioni concrete per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni predisposto annualmente dal Dipartimento della funzione pubblica”. Cosa siano queste “azioni concrete” è, allo stato, non chiaro, parlandosi genericamente di misure, secondo il decreto, finalizzate a garantire la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento, trasparenza e digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e la conformità dell’attività amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento nonché implementare l’efficienza delle pubbliche amministrazioni, con indicazione dei tempi per la loro realizzazione delle azioni correttive.
A quanto è dato di capire, concretezza è qui sinonimo di corretta applicazione delle norme, e dunque, se proprio si vuole, di legalità. Valore essenziale e fondativo, certo, questo della legalità, ma che spesso si è tradotto da massima garanzia in massima ipocrisia, dal momento che la correttezza formale non sempre ha coinciso con un adeguato grado di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.
Il fatto è che tra le norme e i cittadini esiste un termine medio che sembra sfuggire all’attenzione del decreto Bongiorno e cioè organizzazione, che poi è sempre lo stesso termine medio che trasforma le procedure (amministrative) in processi (lavorativi). E l’organizzazione, per definizione, è plurale, come plurale è la galassia delle pubbliche amministrazioni chiamata ad operare in contesti – economici, sociali, culturali – essi stessi plurali.
Da questo punto di vista, se proprio si vuole dare una mano al sistema delle amministrazioni, occorre individuare strumenti, forme, modi e risorse per affiancare, accompagnare, sostenere, suggerire, realizzare, soluzioni organizzative idonee, plausibili e sostenibili nella singola amministrazione, anche valorizzando le competenze ed il ruolo degli organismi di valutazione, e ricordandosi sempre che già nel Rapporto Giannini del 1979 si segnalavano i danni dell’assenza di uffici Organizzazione & Metodo nelle amministrazioni pubbliche.
Una amministrazione che non pensa la propria organizzazione difficilmente riuscirà ad essere concreta nei rapporti con i cittadini.
Ma proprio questa prospettiva è del tutto assente nel decreto, che invece sembra configurare il Nucleo della Concretezza come un surrogato funzionale dell’Ispettorato presso il Dipartimento (ma, guarda caso, non del Mef e dei suoi nuclei ispettivi che invece costituiscono – e da tempo – il vero punto critico nell’attuale sistema dei controlli), tanto da delineare fragili linee di confine ma anche modalità operative sostanzialmente omogenee: visite ispettive, processi verbali, vizi rilevati e misure correttive richieste, termine per controdedurre (tre giorni) e per adempiere, responsabilità disciplinare e dirigenziale per il mancato adempimento e inserimento sanzionatorio dell’amministrazione interessata in un elenco pubblico.
Non è chiaro cosa concretamente farà il Nucleo della Concretezza per migliorare i livelli di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, ma è chiaro come lo farà: con ispezioni, documenti e verbali, che produrranno altri documenti, relazioni e memorie. Insomma: un ulteriore organo di controllo esterno che si somma a gli altri già esistenti (Ispettorato, Mef, Corte dei Conti), una stanca riproposizione del modello di pianificazione triennale, una disattenzione profonda per la dimensione organizzativa delle amministrazioni pubbliche che si traduce nella assoluta disattenzione – anzi: negazione – per la dimensione collettiva e sindacale anche sui profili dell’organizzazione del lavoro. Questo è l’art. 1 del decreto Bongiorno. Dimenticavo: è previsto un costo di più di quattro milioni di euro per il 2019.

3. A critiche non meno gravi va incontro anche l’art. 2 che introduce in modo massivo e indiscriminato sistemi di identificazione biometrica e sistemi di videosorveglianza degli ingressi. Trascuro di considerare tutti i limiti di una visione organizzativa che ignora le dinamiche positive che possono essere innescate da interventi proattivi su aree come la formazione, il ruolo, il team, la motivazione, la leadership e che invece considera la mera presenza in ufficio come l’elemento cardine su cui operare per recuperare qualità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. E’ del tutto evidente che una cosa è il controllo sulle presenze, altra cosa è il controllo sulla prestazione lavorativa: è del tutto evidente che presenza nel luogo di lavoro ed utilità produttiva della prestazione di lavoro non sono la stessa cosa.
Trascuro di approfondire queste questioni e mi limito a segnalare qui quanto sia veramente incredibile che il governo non abbia voluto far tesoro delle osservazioni e dei suggerimenti del Presidente dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali nel corso dell’audizione in commissione.
In quella sede Soro ha ricordato che la Corte di Giustizia, con la sentenza Digital Rights, ha dichiarato invalido un intero atto normativo dell’Unione per violazione del principio di proporzionalità: il diritto alla protezione dei dati è stato ritenuto eccessivamente compresso (nonostante l’indiscutibile merito della finalità di contrasto dei reati) da una misura, quale la conservazione dei tabulati telefonici e telematici, massiva in quanto indirizzata alla generalità dei cittadini e non limitata ad esigenze repressive dei soli reati gravi.
Il principio di proporzionalità – ha ricordato il Garante – impone in primo luogo di limitare le misure a vario titolo restrittive del diritto ai soli casi sorretti da esigenze specifiche e differenziate, rendendo così generalmente illegittime le misure massive.
Per questo, i principi di necessità e proporzionalità inducono a ritenere illegittime le misure limitative del diritto ogniqualvolta sia possibile adottare misure parimenti efficaci ma meno invasive: ragione, questa, che ha indotto la Corte di Giustizia ad annullare un regolamento europeo in materia di pubblicità delle sovvenzioni agricole.
Dunque, tali principi legittimano le misure più invasive solo a fronte dell’inidoneità allo scopo di sistemi meno limitativi del diritto: “deroghe e restrizioni” ai diritti fondamentali possono e devono intervenire solo “entro i limiti dello stretto necessario”. Esattamente quello che abbiamo chiesto con i nostri emendamenti e che il governo e la sua maggioranza non hanno voluto accogliere.
Le conseguenze prevedibili? Rispondo a questa domanda con le parole dell’Autorità garante: “non può ritenersi in alcun modo conforme al canone di proporzionalità l’ipotizzata introduzione sistematica, generalizzata e indifferenziata per tutte le pubbliche amministrazioni, di sistemi di rilevazione biometrica delle presenze, in ragione dei vincoli posti dall’ordinamento europeo per l’invasività di tali forme di verifica e le implicazioni proprie della particolare natura del dato”.
Il requisito del rispetto dei principi di proporzionalità e minimizzazione richiederebbe semmai: o l’alternatività del ricorso alla biometria e alla videosorveglianza (ma il dettato normativo è chiaro nel configurare invece tali sistemi come cumulativi, il che di per sé contrasta con il canone di necessità e proporzionalità) oppure a prevedere che l’introduzione di tali nuovi sistemi di rilevazione non sia obbligatoria ma ammessa al ricorrere di particolari esigenze e solo ove altri sistemi di rilevazione delle presenze non risultino idonei rispetto agli scopi perseguiti.
Per queste ragioni, la versione attuale della norma – che introduce l’indiscriminata e astratta obbligatorietà dei nuovi sistemi di rilevazione – è difficilmente compatibile con il criterio di “necessità nel rispetto del principio di proporzionalità”.
Il fatto è, presidente, che è facile giocare a fare gli sceriffi, trasformando tutti i pubblici dipendenti in fannulloni insensibili ai bisogni dei cittadini, molto meno facile è tentare di ridare senso e significato al lavoro pubblico e fornire ai dipendenti pubblici strumenti idonei a garantire l’effettività dei diritti dei cittadini. In altri e più semplici termini, avete scritto e volete far approvare l’articolo due sapendo che lo stesso articolo sarà dichiarato non conforme all’ordinamento nazionale e dell’unione. Intanto, pero, qualcuno potrà dire che oltre ai porti avrà chiuso anche le porte degli uffici pubblici. Più che organizzativa, una logica ancora securitaria.

4. Dirò poco – ma solo per ragioni di tempo – sulle norme relative alle assunzioni. Il governo propone di semplificare le procedure concorsuali. E si propone di raggiungere questo risultato in un duplice modo: richiamando in servizio come commissari concorsuali anche i pensionati e sottraendo i compensi cui i dirigenti in servizio hanno diritto per l’attività svolta al vincolo derivante dal principio di onnicomprensività retributiva. Il che suona un po’ paradossale: si assumono i pensionati e si incentivano al contempo i dirigenti in servizio a partecipare alle operazioni concorsuali. Il fatto è che il problema della provvista di personale nelle pubbliche amministrazioni richiederebbe un radicale ripensamento dei sistemi di accesso, non a caso messi già a fuoco nel d.lg. 75/2017, tenendo conto della perdurante presenza di un precariato che non vuole proprio passare. Se veramente vogliamo assumere i migliori allora bisogna sperimentare modalità di ingresso in ruolo progressive e sulla base di una comprovata verifica sul campo delle abilità realmente – direi concretamente – possedute. Certo, poi potrebbe seriamente discutersi delle modalità di semplificazione iscritte nella legge, ma lo faremo nella discussione dei singoli emendamenti. Mi limiti qui solo a indicare due profili, spesso all’origine di un notevole contenzioso giudiziario: la perdurante non chiara definizione dei rapporti procedurali tra esperimento delle procedure di mobilità e scorrimento delle graduatorie già esistenti, da un lato; e, dall’altro, la tendenziale verifica della capacità professionali dei candidati mediante la somministrazione di test, casomai a risposta multipla. Problema delicato e serio, questo, perché l’accertamento del merito richiede una valutazione: è inutile parlare di meritocrazia se non si è disposti ad accettare di essere valutati ed è inutile parlare di meritocrazia se non si opera il passaggio, che è culturale e procedurale, dalla valutazione del sapere a quella del saper fare. Per questo avremmo bisogno di valutatori autorevoli e indipendenti, che sono ignoti al vostro decreto.

5. Mi avvio a concludere questo intervento qualche riflessione all’ultimo articolo. Sembrerebbe un articolo marginale, quasi di stile. Viceversa, a me pare che in esso vi sia la conferma finale di un approccio governativo destinato a irrigidire il sistema di gestione delle pubbliche amministrazioni. Con una logica modulare e progressiva, la norma prevede che le disposizioni in materia di nucleo e di assunzioni rappresentano norme di diretta attuazione dell’art. 97 e costituisco principi generali dell’ordinamento; prevede poi che le disposizioni in materia di sorveglianza degli ingressi attengono alla materia dell’ordinamento civile e quindi riservati alla competenza legislativa dello Stato mentre le disposizioni in materia di buoni pasto costituiscono principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica. Sembra tutto in ordine, ma così non è. Soprattutto per quanto riguarda, l’introduzione dei sistemi di videosorveglianza. Perché delle due l’una: o questi sistemi servono per controllare l’adempimento degli obblighi connessi alla prestazione di lavoro, e allora si giustifica il rinvio all’ordinamento civile ma non si spiega perché manchi qualunque riferimento al ruolo delle organizzazioni sindacali previsto dall’art. 4 dello Statuto dei lavoratori, oppure questi sistemi attengono agli aspetti organizzativi e dunque non sono di competenza esclusiva dello Stato ma rientrano nella competenza del legislatore regionale, la cui autonomia non appare qui salvaguardata. Viceversa, l’articolo in esame vorrebbe riportare tutto il contenuto della legge sotto il presidio delle norme costituzionali più utili ad assicurare la stabilita dell’impalcatura neo-centralista con buona pace della sfera di autonomia degli enti locali e delle regioni e con un approccio chiaramente antisindacale.

6. Insomma, e concludo, mi pare che i limiti concettuali e normativi del progetto legislativo in esame siano ragionevolmente da individuare così: troppa attenzione alla normazione e poca sensibilità per l’organizzazione (ma la legge da sola non cambia le cose); poca attenzione alle modalità di erogazione della prestazione e molta sensibilità al mero fatto della presenza (da controllare sempre, dovunque e comunque con sistemi biometrici e con videosorveglianza agli ingressi, che neanche in una prigione di massima sicurezza); troppa attenzione alle procedure concorsuali, da velocizzare con l’arrivo dei pensionati, e poca sensibilità alla verifica in concreto della qualità dei migliori.
Consapevoli di tutto ciò, continueremo a proporre i nostri emendamenti, animati dallo spirito di sempre: contribuire a migliorare una legge che, ad ora, presenta notevoli lacune.







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