«NO sulla proposta di modifica di tre articoli della Costituzione nell’imminente referendum costituzionale»

di Ugo Adamo, Silvio Gambino*

In attesa della formale indizione da parte del Presidente della Repubblica, dal comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 56 pubblicato lo scorso 15 luglio si evince che nelle giornate prossime del 20 e del 21 settembre ci recheremo alle urne per esprimere un SI o un NO sulla proposta di modifica a tre articoli della Costituzione: il 56, il 57 e il 59. Tale riforma riguarda la riduzione del numero dei parlamentari. Se questa la materia, bisogna intendere quali gli effetti di tale riduzione (per noi drastica e quindi da rifiutare in toto) in ordine alla ‘rappresentanza politica’ e alla ‘funzionalità’ dell’organo parlamentare.
In estrema sintesi, la riforma prevede la riduzione del 36,5% dei parlamentari: 400 deputati al posto degli attuali 630 e 200 senatori anziché 315 (artt. 56 e 57 Cost.). In Senato siederebbero anche i 5 senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica nel numero massimo di 5 (art. 59 Cost.) senza la possibilità per il Capo dello Stato di nominarne di più (come accaduto sotto le presidenze di Pertini e di Cossiga). Viene altresì ridotto il numero dei parlamentari eletti all’estero che passerebbe da 12 a 8 (per la Camera dei deputati) e da 6 a 4 (per il Senato della Repubblica).
I sostenitori della riforma adducono diversi argomenti, tutti fallaci. Almeno questa è la sensazione a leggere le tesi sposate anche da autorevoli commentatori che paiono ‘parassitarie’ in quanto contengono una ‘petitio principii’ e quindi sono razionalmente insufficienti perché affette da (grave) indeterminatezza. La riduzione proposta in riforma produrrebbe infatti: 1. risparmio nei conti pubblici; 2. miglioramento nell’efficienza dei lavori parlamentari; 3. governabilità; 4. allineamento agli altri Paesi europei, con un numero di parlamentari eletti molto più limitato rispetto a quelli del nostro Paese.
Si potrebbe rinviare ai calcoli prodotti dalla Ragioneria dello Stato o a quelli resi noti con competenza da Cottarelli (il risparmio di 57 milioni annui inciderebbe positivamente per lo 0,007% del PIL=1 cappuccino all’anno per ogni italiano; è chiaro, inoltre, che il costo delle attività politiche non rientra nella riduzione: una cosa sono gli onorevoli, altra le spese di funzionamento delle due Camere!), ma ci si limiterà piuttosto a ricordare che se si vuole ridurre la democrazia a una questione di denaro e di efficientamento finanziario siamo al preludio della negazione delle nostre libertà politiche. Siamo pronti a rinunciarvi? Tale argomento è talmente risibile che semplicemente non vale prenderlo in considerazione in sé. La nostra insoddisfazione per questa classe politica (nella sua totalità ridotta a una casta autoreferenziale) non può legittimare il pensiero per cui ciò che non funziona vada eliminato; l’unico pensiero che ha legittimità in un sistema di democrazia costituzionale è che, riscontrata una situazione problematica, questa vada corretta, migliorata, ma di certo non ‘tagliata’. Se la democrazia ha un costo, la critica politica non deve riguardare la spesa, ma il motivo per cui ad essa non segua e consegua una adeguata qualità politica. Sulla bilancia della convenienza della riduzione si sta soppesando la rappresentanza dei cittadini. Se il fine delle riforme è (anche) la maggiore qualità della classe politica, di certo ciò non si ottiene con la mera riduzione dei parlamentari (ecco dove annida il ragionamento parassitario). E allora, se il problema fosse economico, perché non ridurre i parlamentari a 100 o anche a 50? Se si danno i numeri, a questo punto diamoli al ribasso. La pericolosità di tale argomento è tale che va ripudiato in modo netto.
E ancora, è più che opportuno rilevare che una grande fake news gira indisturbata sui giornali e in tv: l’Italia è un Paese anomalo per l’eccessiva numerosità dei parlamentari. ‘Falso!’ In Italia il numero di deputati per 100.000 ab. è di 1 unità. Tale percentuale è identica a quella del Regno Unito e molto simile a Francia, Germania, Paesi Bassi (0,9) e anche alla Polonia (1,2) e al Belgio (1,3). In altri Paesi il rapporto è decisamente più alto: Austria (2,1); Danimarca (3,1); Grecia (2,8); Portogallo (2,2); Svezia (3,4). Quindi l’Italia è fra i Paesi che ha meno parlamentari ponderatamente parlando rispetto alla propria popolazione. Con la riforma, il rapporto scenderebbe addirittura a 0,7 e quindi l’Italia vanterebbe la percentuale più bassa di tutti i Paesi europei, financo della Spagna (0,8). Altro che allineamento!
Dunque, la riforma riduce il rapporto fra cittadini e parlamentari incidendo (come è ovvio che sia) sulla rappresentanza e lo fa non solo ‘quantitativamente’ ma anche ‘qualitativamente’.
Aumenta lo iato tra rappresentante (eletto) e rappresentato (elettore). Si passa da un deputato ogni 96.000 abitanti a uno ogni 151.200 abitanti. Il già minimo e di fatto inconsistente rapporto fra elettore e ‘proprio’ rappresentante sarebbe del tutto inficiato dalla netta distanza fra il corpo elettorale e le istituzioni che sarebbero sempre meno rappresentative. Il legame rappresentativo sarà sempre più debole tanto da favorire e non porre un argine alle logiche di antipolitica. Considerato che le istituzioni già sono ‘lontane’, non pare un’ottima strada da intraprendere. Il distacco dalle istituzioni (sempre più lontane) comporterà – è facile prevederlo – l’identificazione del popolo con il leader del momento. Il popolo è uno di quei concetti che va maneggiato con cura ed estrema cautela, in quanto il riferimento a esso comporta la negazione della differenziazione, il superamento del conflitto. Ma se il conflitto si nega non significa che non esista.
Il Parlamento è (deve essere) il luogo del conflitto, della mediazione, della risoluzione, del ‘parlamentare’ (come verbo e non come sostantivo). Si sa che non è (sempre) così, ma ciò non esclude che non lo sia mai, e comunque la soluzione prospettata non è risolutiva ma aggravante.
Affermare, poi, che la riduzione dei parlamentari determini magicamente un Parlamento efficiente, efficace, forte e autorevole; comporterebbe spiegare come sia possibile arrivare sic et simpliciter a tale risultato. Gli aggettivi saranno di ‘quel’ Parlamento che, a prescindere dalla sua composizione, sia ex post valutato come tale dall’impegno di quei parlamentari che svolgeranno la loro funzione con onore e disciplina (art. 54 Cost.). Ma ciò dipende dal singolo (concreto) e non dal numero (astratto). Ma anche se fosse vero il contrario, rimane che un Parlamento ‘efficiente’ rispetto al valore della ‘governabilità’ è indicativo di una concezione ‘limitata’ di democrazia, di una democrazia non conflittuale, di una democrazia ridotta a efficientismo, a-ideologica, in altri termini di una democrazia diminuita a conteggio numerico e istituzionalmente consacrata a mero passacarte dell’organo al vertice, il Governo (Berlusconi, Renzi, Conte et similia). In una parola stiamo scivolando (senza accorgersene) in una oclocrazia. Il rischio è quello di impoverire la democrazia (pensiamo alla riduzione che si avrà delle parlamentari elette), di favorire l’inefficienza e il ritardo dei lavori; questi, d’altronde, sono sempre gli stessi (quelli che sono ora) solo che dovranno essere svolti da meno persone: un aggravio di lavoro produrrà (molto probabilmente) una lentezza nello svolgimento dello stesso. Appare, quindi, che la ‘rappresentanza’ sia un concetto che esce dimidiato dalla inopinata riforma che è ora sottoposta alla nostra attenzione critica.
Ancora. Se alla Camera il numero medio per abitanti rappresentati passa – per come già detto – da 96.000 a 151.000, al Senato si arriva da 188.000 a ben (!) 302.000 abitanti; quindi, la rappresentanza politica ne esce più che indebolita, per una eterogenesi dei fini (?) ciò che ne uscirebbe rafforzata è la rappresentanza partitica. Venendo meno il legame con la base elettorale si rafforza il ruolo delle segreterie di partito, che potrebbero non considerare nel calcolo politico per la scelta del candidato la prossimità del corpo elettorale alla circoscrizione che è talmente ampia da determinare un legame effimero. Aumentando il numero di voti richiesti per l’elezione è come se si introducesse in modo surrettizio, in quanto implicito, una soglia di sbarramento del 3% (Curreri). Con il che la conseguenza diretta sarebbe l’esclusione non solo di fatto ma anche di diritto delle forze politiche di minoranza (a oggi sarebbero, a esempio, LeU, Cinque Stelle, Forza Italia; domani PD, Lega e Fratelli di Italia). Crediamo che ciò sia politicamente ma anche costituzionalmente inaccettabile. Meno parlamentari uguale a meno Parlamento.
Inoltre, non ci sarebbero i numeri per costituire le Commissioni, organo nevralgico per i lavori parlamentari. In Camera e in Senato la funzione legislativa è di fatto svolta dalle Commissioni, che, costituite in modo proporzionale ai gruppi parlamentari presenti in Assemblea, sono 14 e ognuna di esse ha una propria competenza (Affari costituzionali, Economia, Salute, …). Le forze politiche di minoranza non sarebbero nella possibilità di essere rappresentate. Si potrebbe dire che le Commissioni possono essere ridotte o che un parlamentare può essere nominato componente in più commissioni (cosa che del resto è già possibile in Senato), ma si potrebbe rispondere che la conseguenza sarebbe la deminutio non tanto della qualità dei lavori parlamentari quanto piuttosto della loro efficienza, quest’ultima tanto ossequiata dai sostenitori del SI. Del resto con la riduzione delle Commissioni verrebbe meno l’apporto materiale di una specifica conoscenza e comunque non sarebbe auspicabile, in assenza del dono della bi- o tri-locazione (ancora Curreri), la previsione di una multipla nomina; si può quanto meno dubitare che questo meccanismo possa generare ‘qualità’ nel lavoro parlamentare (di nuovo il ragionamento parassitario).
Passando a un altro organo parlamentare di nevralgica importanza, possiamo ricordare che nel sistema vigente per la costituzione di un gruppo è richiesto (al netto di alcune eccezioni) il numero minimo di 20 parlamentari alla Camera e 10 al Senato. Se non si riducesse il numero minimo dei componenti dei gruppi potrebbero costituirsene solo due o tre, con esclusione delle minoranze che non arriverebbero a tali numeri. Una democrazia che non tutela le minoranze è sì una democrazia (i molti vincono sui pochi), ma non costituzionale.
Che il Parlamento non produca leggi, che sia schiacciato dalla forza del Governo e ridotto a mero convertitore di decreti legge o a semplice concessore di leggi delega è talmente assodato che si può anche non ricordare la fine traumatica che ha subito l’organo rappresentante della sovranità popolare che non è messo nella possibilità – negli ultimi due anni – neanche di scrivere la legge di bilancio, vero motore dell’indirizzo politico-parlamentare/governativo.
La soluzione scelta con tale riforma è di ridurre ancora di più il ruolo del Parlamento. Inspiegabile!
Uno scollamento di rappresentanza sarebbe vieppiù elevato per il Senato. La riduzione dei senatori (come è evidente che sia) comporta la riduzione del numero minimo di senatori eletti per Regione. Se oggi il numero minimo di eletti per ciascuna Regione è di 7 – tranne per il Molise che ne conta 2 e la Valle d’Aosta che ne esprime 1 –, la riforma prevede che il numero minimo sia di 3, restando immodificato il numero per il Molise e la Valle d’Aosta, rispettivamente sempre 2 e 1. Questo dato nasconde almeno due insidie pericolosissime ancora una volta per la rappresentanza. (1) Stante la regola (rimasta inalterata) per cui la ripartizione dei seggi tra le Regioni avviene in proporzione alla loro popolazione, la variazione percentuale dei seggi elettivi rispetto a quelli attualmente spettanti è compresa tra il -33,3% della Sardegna (da 6 a 4) e della Toscana (da 18 a 12) al -57,1% della Basilicata (da 7 a 3) passando per il -40% della Calabria (da 10 a 6). Al di là del dato politico – e per richiamare i soli dati calabresi – quello statistico è che su una popolazione di 1.959.050 ab. avremo 1 senatore ogni 326.682 ab. Ancora una volta i partiti ‘piccoli’ scompaiono e ‘molto probabilmente’ è poco probabile che l’eletto mantenga una consonanza politica con i ‘suoi’ elettori. Il legame è talmente esiguo da essere inesistente. (2) Visto che non si poteva ridurre il numero minimo di 2 (Molise) e di 1 (Valle d’Aosta), in questi territori, a popolazione immutata, la variazione è dello 0% con il che si produce una sovra-rappresentanza con chiara elusione del principio di eguaglianza interterritoriale. Una variazione minima comparata alle altre (solo del -14,3%) è quella del Trentino-Alto Adige in quanto si perderebbe solo un eletto stante il numero minimo di 3 senatori per le due Province autonome di Trento e di Bolzano.
Sempre per rimanere nella camera senatoriale, vi è un paradosso: i numeri dei senatori di diritto (al massimo cinque) e a vita (gli ex Presidenti della Repubblica) avranno un peso ponderato elevatissimo, potendosi immaginare un ‘gruppo del Presidente’ che riesce a essere decisivo ai fini della fiducia al Governo, molto più spesso – in maniera quasi consustanziale all’organo – rispetto a quanto già accaduto in passato. Così l’altra mancata riduzione che rischia di determinare un maggiore peso è quella dei tre delegati regionali che si aggiungono alle Camere riunite per eleggere il Presidente della Repubblica (400+200). Oggi sono 58 (la Valle d’Aosta ne elegge 1), con la riforma saranno ancora 58, ma con un Parlamento ridotto il loro peso specifico è (sarà) molto più elevato di quello vigente (Luciani). Dall’attuale 5,7% si passerebbe all’8,8%.
Siamo dinanzi, evidentemente, a una sciatteria redazionale o alla impossibilità di tenere insieme disposti costituzionali che non possono convivere con questa drastica riduzione dei parlamentari.
Sarebbe stato sufficiente prevedere una riduzione da 630 a 500 e da 315 a 250 e tutti questi problemi non si sarebbero posti.
Pur se i numeri sono importanti, la loro lettura ‘fredda’ può distogliere l’attenzione dal vero nocciolo della questione. È in campo una chiara volontà politica di ‘riduzione del Parlamento’ e dell’istituzione che rappresenta (Azzariti). Ma senza rappresentanza siamo sicuri che non cadremo nel baratro in cui ci sforziamo come sistema-Paese di non cascare ma che pericolosamente sfidiamo costeggiandone l’orlo? Non dobbiamo preoccuparci (solo) dei numeri, distolgono l’attenzione dal vero problema: se il Parlamento continuasse a non lavorare ci troveremmo ancora sgomenti dinanzi all’accentuarsi delle diseguaglianze, alla vieppiù crescente riduzione dei diritti sociali, e instancabilmente continueremo a ripetere che nihil novi sub sole. Per concludere, ci pare che con queste proposte di riforma non siamo dinanzi a una manutenzione costituzionale (Pizzorusso), in quanto la riduzione ‘quantitativa’ avrebbe degli effetti sulla ‘qualità’ del lavoro del Parlamento.
Non si è in assoluto contro la riduzione dei seggi parlamentari, ma lo si è contro questa proposta, perché drastica e populisticamente orientata, e avallata da un accordo di Governo. La Costituzione non può costituire oggetto del patto, deve essere sottratta a un uso strategico e congiunturale.
La stagione del CoViD-19 ci ha consegnato un Paese che era già non solo decadente ma anche decaduto e questo anche per un Parlamento che molte volte è apparso come una istituzione pletorica e inefficiente; non pregiudichiamo, però, la possibilità che il Parlamento possa ritornare a essere il luogo dell’accettazione e della risoluzione del conflitto, per una Italia più giusta, più eguale e più sociale: più costituzionale.
Ecco perché votare NO alle proposte di riforma!

POSTILLA: nel momento in cui si scrive si sa solo che la data è la stessa per lo svolgimento delle elezioni suppletive nei collegi uninominali 03 della Regione Sardegna e 09 della Regione Veneto del Senato della Repubblica. La data delle consultazioni è stata individuata “in modo da far coincidere la data del referendum e quella delle elezioni suppletive, in conformità a quanto disposto dall’articolo 1-bis del decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26, secondo cui per le consultazioni elettorali resta fermo il principio di concentrazione delle scadenze elettorali, in considerazione delle esigenze di contenimento della spesa e delle misure precauzionali per la tutela della salute degli elettori e dei componenti di seggio”. Nello stesso giorno (si v. il Decreto del Ministro dell’Interno del 15 luglio 2020) si voterà anche per le elezioni amministrative (1.156 Comuni). Non sono ancora ufficiali le date per il rinnovo di quei consigli regionali (6) ormai a fine legislatura, ma, da quello che si legge giornalmente sulla stampa, anch’esse si dovrebbero svolgere nel medesimo “election day”. Molto probabilmente, quindi, si terranno insieme – per la prima volta nella storia repubblicana del nostro Paese – un voto referendario (dicotomico: SI/NO) con altri turni elettorali (che propendono, invece, per una scelta di valore plurale). Si è consci che tale decisione – che va contro una prassi finora invalsa di far svolgere i referendum costituzionali ‘in solitaria’ – può contribuire a rendere meno ‘libero’ il voto. Questo è uno dei caratteri che il voto deve avere secondo l’articolo 48 della Costituzione. Non c’è libertà senza informazione. Crediamo che di informazione adeguata in un clima di scontro che sarà politico-partitico non ce ne sarà. Anche per questo la scelta di scrivere un articolo così lungo e si spera argomentato, per dimostrare, se ce ne fosse il bisogno, che la questione su cui siamo chiamati a esprimerci non è così ‘semplice’ per come siamo certi che sarà ‘presentata’ agli (e dagli) organi di informazione o durante i vari talk show balneari e a distanza.

*Costituzionalisti, docenti UniCal





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