«Il rapporto Stato-Regioni nell’emergenza Covid»

di R.Rolli* e D.Sammarro**

Si ripropone in queste ore la dibattuta querelle politica ma sopratutto giuridica (e ormai da doversi ritenere sociale in senso ampio) relativa al controverso e tormentato rapporto intercorrente tra Stato e Regioni, per ciò che concerne la gestione e la connessa regolamentazione afferente all’ emergenza COVID-19.

Ci si trova nuovamente dinnanzi ad una proliferazione di atti giuridici emanati dalle autorità per gestire l’emergenza COVID-19. Ciò comporta il riaffiorare della confusione –ormai tipica-che attanaglia il “cittadino comune” di questi tempi.

A questa confusione si accosta anche quella dei tecnici che spesso si trovano costretti ripartire dalla manualistica per offrire alla platea un quadro che possa apparire il meno complesso possibile: ciò al fine di far comprendere pienamente il rapporto intercorrente tra ‘posizioni’ centrali e periferiche.

Prima di tutto vale la pena ricordare come l’ attuale assetto del sistema sanitario italiano, si informa al modello pubblico integrato, con completo finanziamento pubblico, solo in parte integrato dall’offerta di strutture private regolate su base di convenzioni.

Il Servizio sanitario nazionale (SSN), istituito con la Legge n. 833 del 23 dicembre 1978, è un sistema di strutture e servizi che hanno la finalità di garantire a tutti i cittadini, in condizioni di uguaglianza.

Il Servizio sanitario nazionale non rappresenta un’unica amministrazione, ma un insieme di soggetti che collabora al raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute dei cittadino: il Ministero della Salute; diversi enti e organi a livello nazionale, quali il Consiglio superiore di sanità (CSS), l’Istituto Superiore di Sanità (ISS), l’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza del Lavoro (ISPESL), l’Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali (ASSR), gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS),gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali e l’Agenzia italiana del farmaco;i servizi sanitari regionali. Questi, a loro volta, comprendono: le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano; le Aziende Sanitarie Locali e le Aziende Ospedaliere, attraverso le qualile Regioni e le Province autonome assicurano l’assistenza sanitaria.

La suddivisione delle competenze fra questi diversi livelli si manifesta secondo quanto dettato dall’art. 117 della Costituzione, che, in concreto, distingue fra: a) competenza esclusiva statale: i Livelli essenziali di assistenza. Lo Stato ha la responsabilità di assicurare a tutti i cittadini il diritto alla salute attraverso la fissazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (art. 117, comma II°, lett. m); competenza concorrente Stato-Regioni: la tutela della salute. Alle Regioni compete poi l’organizzazione sanitaria in senso stretto.

Nel quadro pandemico, saltati tutti gli schemi tipici appena descritti, protagonisti indiscussi della regolamentazione della quale si discorre sono nuovamente gli atti amministrativi straordinari (i famosi DPCM) preordinati alla tutela della salute – e che l’apparato statale ha cercato di armonizzare, talvolta con grossa difficoltà, con quelli posti in essere dagli enti territoriali e locali: Regioni e Comuni,

Oggi regola vorrebbe, così pare, che ci si torvi di fronte ad un sistema a “Matriosca” ove l’organo di livello superiore prevale in termini di imposizione e parametrazione delle disposizioni normative rispetto a quello inferiore – a dispetto, probabilmente, delle logiche proprie dell’autonomia e del decentramento delle funzioni che a questo punto vengono devitalizzate.

Occorre ribadire in questa sede come in Italia la Repubblica sia quella delle “autonomie”. I livelli territoriali di governo, seppur sulla carta si distanziano, nella caotica situazione emergenziale attuale si confondono e spesso si sovrappongono tra loro.

Sul piano della gerarchia il decreto – legge, il decreto legislativo, la legge ordinaria e quella regionale sono fonti normative di rango primario mentre il DPCM, le ordinanze delle Regioni e quelle dei sindaci sono veri e propri atti amministrativi. In questi casi la pubblica Amministrazione esprime unilateralmente la propria volontà esercitando la potestà riconosciutagli e garantitagli dalla legge in ossequio al principio di legalità che governa l’intero agere amministrativo. E che detto potere sia inesauribile.

Il potere dell’amministrazione, inesauribile e replicabile, trova sempre una legittimazione nella legge o in atti ad essa equiparati. Ove così non fosse l’atto amministrativo (nel caso DPCM o ordinanza che sia) sarebbe emanato in carenza assoluta di potere.

Nel caso piu attuale il DPCM del 3 Novembre 2020 trova il suo fondamento in sistema di atti aventi forza e valore di legge, talvolta gia convertiti in legge dal Parlamento, che legittimano in concreto tale intervento dell’amministrazione.

Riassumendo vi troviamo quadro così sintetizzabile e preposto all’emanazione del DPCM stesso: il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante «Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, successivamente abrogato dal decreto-legge n. 19 del 2020 ad eccezione dell’articolo 3, comma 6-bis, e dell’articolo 4; il decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19» e in particolare gli articoli 1 e 2, comma 1; il decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19»; il decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 settembre 2020, n. 124, recante «Misure urgenti connesse con la scadenza della dichiarazione di emergenza epidemiologica da COVID-19 deliberata il 31 gennaio 2020»; il decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l’attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020».

Il Governo, ha poi con l’ordinanza disposta dal Ministero della Salute, definito in modo rilevante sulle sorti della Regione Calabria inserendo la stessa nell’allegato 2: così facendo si è inteso adottare misure di contenimento più stringenti per la Regione Calabria ritenendo di dover inserire la medesima regione tra le regioni che presentano uno “scenario di tipo 4” ed un livello di rischio “alto, sulle scorte delle indicazioni del Ministro della Salute e del Comitato Tecnico Scientifico sui dati monitorati.

Nella gestione dell’emergenza, poi, un ruolo centrale è riservato ai sindaci che, soprattutto con il ricorso al potere di ordinanza contingibile ed urgente, dispongono misure commisurate alle specifiche esigenze territoriali. Anche i provvedimenti dei sindaci, al pari di quelli emanati dalle Regioni, sono avversabili dinnanzi alla giurisdizione amministrativa.

Proprio il giudice amministrativo, in materia, è il detentore di quel potere dello Stato che sembra essere il più dirimente sulle questioni riguardanti i rapporti tra Stato ed enti parastatali. In queste ore taluni Comuni calabresi si dichiarano pronti ad avversare ed a contrastare le posizioni centrali (DPCM) nonostante il TAR del LAZIO (al momento solo con Decreto del Presidente del Tar) abbia in prima battuta rigettato il ricorso della Regione Calabria contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute per l’annullamento del DPCM descritto non ravvedendo le condizioni per l’accoglimento della richiesta cautelare e rinviando al 18 Novembre per il merito. Data entro la quale, probabilmente, i comuni potrebbero costituirsi ad adiuvandum per sostenere le pretese della Regione e dimostrare ivi i ed i vizi di un atto amministrativo certamente difficile da contrastare stante la “ densa” ( forse troppo) cornice legislativa dalla quale trae fondamento.

Nel mentre le emerse responsabilità e le palesate omissioni del dimissionario Commissario ad acta regionale potranno trovare sede attraverso azioni singole e azioni collettive (class action) che crediamo non tarderanno ad arrivare presso il giudice ordinario.

*Prof. Ordinario abilitato di diritto Amministrativo
**avvocato amministrativista –cultore di Diritto Amminsitrativo UNICAL





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